Στο ΣτΕ η μάχη για υψηλότερα κτίρια στις πόλεις: Τα επιχειρήματα του ΥΠΕΝΤα παραδείγματα του εξωτερικού

Σε τρεις βασικούς άξονες κινείται η «υπερασπιστική» γραμμή του υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας για τον ΝΟΚ (Νέος Οικοδομικός Κανονισμός) και τα κίνητρα που αυτός προβλέπει σε δόμηση και ύψος, η τύχη των οποίων κρίνεται αυτήν την περίοδο στη μεγάλη δίκη που έχει ξεκινήσει στο Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ).
Τα επιχειρήματα του ΥΠΕΝ για υψηλότερα κτίρια
Οι άξονες αυτοί αφορούν στα οφέλη για το περιβάλλον και την εξοικονόμηση ενέργειας από τα προβλεπόμενα αντισταθμίσματα, στο γεγονός ότι τα κίνητρα δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο πολεοδομικού σχεδιασμού και ο έλεγχος της εφαρμογής τους δεν ανήκει στη διοίκηση αλλά στις αρμόδιες αρχές και συγκεκριμένα τις Υπηρεσίες Δόμησης που εκδίδουν και τις οικοδομικές άδειες. Διεξοδική αναφορά γίνεται επίσης και στην υιοθέτηση αντίστοιχων κινήτρων και από άλλες χώρες της Ευρωπαικής Ενωσης.
Τα επιχειρήματα αυτά αναπτύσσει σε μια μελέτη περίπου πεντακοσίων σελίδων διεπιστημονική ομάδα 15 ειδικών στους οποίους συγκαταλέγονται νομικοί, αρχιτέκτονες, πολιτικοί μηχανικοί, περιβαλλοντολόγοι, κλπ, την οποία παρουσιάζει σήμερα το «Εθνος».
Υπενθυμίζεται ότι από το ΣτΕ εξετάζεται η συνταγματικότητα της οριζόντιας νομοθέτησης κινήτρων σε δόμηση και ύψος του ΝΟΚ, η οποία έφερε στα άκρα τις σχέσεις μεταξύ δημάρχων και Κεντρικής Ενωσης Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ) και κεντρικού κράτους.
Από την οριστική απόφαση της ολομέλειας θα κριθεί και το εάν θα «ξεπαγώσει» η ιδιωτική οικοδομική δραστηριότητα με τη χρήση των κινήτρων, η οποία έχει μπλοκάρει εδώ και περίπου 1,5 χρόνο σε αρκετές περιοχές, ύστερα από τις αποφάσεις του Ε΄ τμήματος του ΣτΕ που παρέπεμψε το θέμα στην ολομέλεια για οριστική κρίση, δίνοντας πάντως στο σκεπτικό του επιχειρήματα που αμφισβητούν τα οριζόντια ευεργετήματα του ΝΟΚ.
Στο πλαίσιο της εκδίκασης της υπόθεσης το υπουργείο κατέθεσε στο ΣτΕ και τη μελέτη των ειδικών επιστημόνων που διενεργήθηκε για λογαριασμό του. Η μελέτη αν και αναφέρεται εκτενέστατα στα επιχειρήματα υπέρ της διατήρησης των κινήτρων, αναγνωρίζει παράληλα και τις αδυναμίες της αρχικής ρύθμισης, υπογραμμίζοντας την αναγκαιότητα αυστηροποίησης των ελέγχων αλλά και εντοπισμού των προβληματικών σημείων του συστήματος ανά πενταετία προκειμένου να διορθώνονται ενδεχόμενες στρεβλώσεις εξαιτίας και της πιθανής σωρευτικής εφαρμογής των προβλεπόμενων κινήτρων που παρέχουν δυνατότητα αύξησης δόμησης έως και κατά 35%.
Ειδικά για τη συνδυαστική χρήση των κινήτρων τονίζεται ότι «απαιτεί την εγκαθίδρυση ενός συστηματικού και αυστηρού μηχανισμού ελέγχου μέσω δημόσιων οργάνων για την υλοποίηση και τη διατήρηση στον χρόνο των προϋποθέσεων που θέτουν τα άρθρα του ΝΟΚ».
Σε άλλο σημείο της μελέτης υπογραμμίζεται μάλιστα πως «η Διοίκηση οφείλει να εντοπίζει, κατά τακτά χρονικά διαστήματα (πιθανά σε βάθος χρόνου πενταετίας) αδυναμίες του συστήματος, αν τυχόν υπάρχουν, κατόπιν μελέτης των εμφανιζόμενων «ατυχών» παραδειγμάτων εφαρμογής του νόμου και να βελτιώνει τη διαδικασία οδηγιών και προδιαγραφών εφαρμογής, ώστε να εκπληρώνεται πλήρως ο σκοπός των διατάξεων του Ν.Ο.Κ. για τη βελτίωση των συνθηκών ζωής των κατοίκων μέσα και έξω από αυτά, στο οικιστικό περιβάλλον», επισημαίνεται χαρακτηριστικά.
Τα οφέλη που αναγνωρίζει η διεπιστημονική ομάδα
Αναφορικά με τα οφέλη για το περιβάλλον, η μελέτη αναφέρει ότι από τα αποτελέσματα της σύγκρισης της κατανάλωσης ενέργειας και των εκλυόμενων ρύπων διοξειδίου του άνθρακα ανάμεσα σε ένα νέο κτίριο που καλύπτει τις ελάχιστες απαιτήσεις του Κανονισμού (ΚΕΝΑΚ) και ένα κτίριο ιδιαίτερα υψηλής ενεργειακής απόδοσης με εφαρμογή των κινήτρων του άρθρου 25 του ΝΟΚ, προέκυψε πολύ σημαντικό ενεργειακό και περιβαλλοντικό όφελος και συγκεκριμένα:

• Η εξοικονόμηση πρωτογενούς ενέργειας ανά μονάδα επιφανείας (kWh/m² yr) των κτιρίων, με συστήματα ιδιαίτερα υψηλής ενεργειακής απόδοσης, σε σύγκριση με τα αντίστοιχα κτίρια ελάχιστων απαιτήσεων κατά Κ.Εν.Α.Κ., ανάλογα και με την κλιματική ζώνη κάθε περιοχής και το σύστημα θέρμανσης είναι της τάξεως των 22,0 έως 47,7 kWh/m² yr.
• Η μείωση εκπομπών CO2 ανά μονάδα επιφανείας (kg CO2/m² yr) των κτιρίων, με συστήματα ιδιαίτερα υψηλής ενεργειακής απόδοσης, σε σύγκριση με τα αντίστοιχα κτίρια ελάχιστων απαιτήσεων κατά Κ.Εν.Α.Κ., ανάλογα και με την κλιματική ζώνη κάθε περιοχής, είναι της τάξεως των 6,5 έως 12,1 kg CO2/m² yr.

Αναφέρεται επίσης ότι η μέση ετήσια εξοικονόμηση πρωτογενούς ενέργειας που προκύπτει από εκμετάλλευση του bonus +10% από το 50% των νέων κτιρίων ισούται με το 1,7% της μέσης ετήσιας κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας (σε πρωτογενή ενέργεια) από τα κτίρια κατοικίας ενώ για εκμετάλλευση από το 25% των νέων κτιρίων ισούται με το 0,8% του ίδιου μεγέθους.
Για το σύνολο της χώρας με βάση δύο σενάρια, ένα αισιόδοξο και ένα συντηρητικό, όσον αφορά την εκμετάλλευση του κινήτρου από τις νέες πολυκατοικίες προέκυψαν τα εξής:Η συνολική ετήσια εξοικονόμηση πρωτογενούς ενέργειας εκτιμάται από 50GWh έως 101GWh ετησίως,
Η συνολική ετήσια μείωση εκπομπών CO? εκτιμάται από 17.392tn έως 34.785tn, η οποία ισοδυναμεί με φύτευση από 696.000 έως 1,4 εκατομμυρίων δέντρων ή αντικατάσταση 17,4 χιλιάδων έως 34,8 χιλιάδων αυτοκινήτων παλαιάς με νέας τεχνολογίας.
Όσον αφορά τη διεθνή εμπειρία, η επιστημονική ομάδα επισημαίνει ότι οριζόντιες ρυθμίσεις κινήτρων συναντώνται και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρε. Πρόκειται μάλιστα στην πλειονότητά τους για ρυθμίσεις που απευθύνονται απευθείας στις αρμόδιες τοπικές αρχές χωρίς να μεσολαβεί άλλη πράξη κανονιστικού περιεχομένου.
Στη μελέτη ξεκαθαρίζεται ότι τα κίνητρα δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο του πολεοδομικού σχεδιασμού, καθώς ο έλεγχος εφαρμογής διατάξεων για κάθε ακίνητο αφηνεται στις αρμόδιες αρχές «και όχι στον πολεοδομικό σχεδιασμό ή στην κανονιστική δρώσα Διοίκηση». Μάλιστα, ο έλεγχος προβλέπει κάθε κτίριο να εντάσσεται στο φυσικό και οικιστικό περιβάλλον, ώστε στο πλαίσιο των στόχων της οικιστικής ανάπτυξης και της προστασίας του περιβάλλοντος να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης.
Σύμφωνα με τους μελετητές, ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός έχει ξεκάθαρες προθέσεις, μεταξύ των οποίων η λειτουργική - αισθητική απελευθέρωση του αρχιτεκτονικού σχεδιασμού και η μετάβαση σε προσβάσιμα κτίρια από όλους, η ενεργειακή θωράκιση των κτιρίων, και η μείωση της κάλυψης σε μια προσπάθεια εξεύρεσης ελεύθερου χώρου πρασίνου (κυρίως σε πυκνοδομημένες περιοχές πόλης).
Στη μελέτη ο ΝΟΚ συνδέεται και με την κλιματική αλλαγή, καθώς όπως τονίζεται, οι προβλέψεις του «και κυρίως αυτές που σχετίζονται με την αλλαγή των υλικών, την αλλαγή της σχεδίασης, την απελευθέρωση αστικού χώρου, αποτελούν ένα επιπλέον όπλο στην εργαλειοθήκη για την αντιμετώπιση των συνεπειών της κλιματικής αλλαγής, διαμορφώνοντας μαζί με άλλα εργαλεία χωρικού σχεδιασμού (π.χ. Ρυθμιστικό Σχέδιο Αθήνας κ.λπ.) ένα συνολικό πλαίσιο για την προώθηση δράσεων, ενεργειών και έργων με στόχο τη θωράκιση των πόλεων».
Στη φαρέτρα των επιχειρημάτων του υπουργείου εντάσσεται και η πλήρωση των στόχων βιώσιμης ανάπτυξης μέσω του βιοκλιματικού σχεδιασμού, τον οποίο προωθεί ο ΝΟΚ με τα φυτεμένα δώματα, τους κατακόρυφους κήπους ή τα διπλά κελύφη: «Το περιβαλλοντικό ισοδύναμο της εξοικονόμησης της ενέργειας που εκτιμάται από το παράδειγμα της παρούσας μελέτης αντιστοιχεί στο 70% της λειτουργίας των 18 Μικρών Υδροηλεκτρικών Σταθμών της ΔΕΗ, μέσω των οποίων καλύπτονται οι ανάγκες σε ενέργεια 37.104 ελληνικών νοικοκυριών».
Αναφορικά με τη συνταγματικότητα ή μη των προβλεπόμενων κινήτρων, η οποία αποτελεί και το επίδικο, οι μελετητές υπογραμμίζουν ότι «Μια προσαύξηση 5 ή 10% ως αντιστάθμισμα για τα περιβαλλοντικά και ενεργειακά οφέλη που καταδεικνύει η παρούσα μελέτη, δεν θεωρούμε ότι επιβαρύνει τόσο το αστικό περιβάλλον που να κριθεί αντισυνταγματική. Εξάλλου είναι μια οριζόντια ρύθμιση, που όπως κατέδειξε η μελέτη των Ευρωπαϊκών παραδειγμάτων είναι συνήθης (και μάλιστα σε μεγαλύτερα ποσοστά προσαυξήσεων μέχρι 20%) σε χώρες με φιλοπεριβαλλοντικές πολιτικές, κατ’ επιταγή και των ευρωπαϊκών οδηγιών για την προστασία του περιβάλλοντος και την μείωση του ενεργειακού ισοζυγίου στο χώρο των κατασκευών».
Τα παραδείγματα του εξωτερικού
Σύμφωνα με τη μελέτη που κατατέθηκε στο ΣτΕ, οριζόντιες ρυθμίσεις κινήτρων συναντώνται και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, μεταξύ των οποίων στη Γερμανία, τη Γαλλία, την Αυστρία, την Ισπανία, την Ελβετίας και σε περιοχές της Ιταλίας. Οπως επισημαίνεται, οι παρεκκλίσεις που εισάγονται στους όρους δόμησης άνευ μεσολάβησης κανονιστικής πράξης στα παραδείγματα που εξετάστηκαν ανέρχονται έως το ποσοστό του 30%, ενώ σε εξαιρετικές περιπτώσεις, ιδίως σε συνδυασμό με κοινωνικές κατοικίες στα ίδια κτίσματα, οι παρεκκλίσεις ενδέχεται να ανέλθουν σε ποσοστό έως και 50%, βάσει του γαλλικού Πολεοδομικού Κώδικα.
Σε ορισμένες περιπτώσεις – όπως αναφέρεται - τα νομοθετήματα προβλέπουν οριζόντια μέτρα που αφορούν την αύξηση του συντελεστή δόμησης, της επιφάνειας, του όγκου, του ύψους και γενικά την έγκριση παρεκκλίσεων από τους πολεοδομικούς κανόνες (Γαλλία, Ιταλία, Βιέννη, Γενεύη) ή την προσθήκη παρεκκλίσεων/εξαιρέσεων στο οικείο πολεοδομικό σχέδιο (Αυστρία) προκειμένου να ενισχυθεί η ενεργειακή αποδοτικότητα και η περιβαλλοντική βιωσιμότητα και να αυξηθούν οι ανοιχτοί, δημόσιοι χώροι και το πράσινο εντός του αστικού ιστού.
Οπως συμπεραίνουν οι νομικοί της επιστημονικής ομάδας, τα κράτη-μέλη της ΕΕ υιοθετούν ποικίλα μέτρα και κίνητρα για την προώθηση της ενεργειακής αποδοτικότητας και της βιώσιμης ανάπτυξης. Η αύξηση του συντελεστή δόμησης, της δομήσιμης επιφάνειας και του ύψους των κτιρίων αποτελούν συχνά μέρος αυτών των κινήτρων που δίνονται κατά παρέκκλιση των γενικών πολεοδομικών ρυθμίσεων, ειδικά σε περιοχές με υψηλή πυκνότητα πληθυσμού, περιορισμένες δυνατότητες οριζόντιας επέκτασης, υποβαθμισμένες περιοχές ή εγκαταλελειμμένα οικοδομικά συγκροτήματα.
Αναφορικά με την διαμάχη με την ΚΕΔΕ, επί της εφαρμογής των κινήτρων, στη μελέτη που εκπονήθηκε για λογαριασμό του υπουργείου αναφέρεται ότι «υπεύθυνη για την έγκριση του κινήτρου/παρέκκλισης είναι η τοπική αρχή που είναι αρμόδια για την έκδοση οικοδομικής άδειας (κατ’ αντιστοιχία των ελληνικών ΥΔΟΜ) η οποία προχωρεί στον προληπτικό έλεγχο περί συνδρομής των προϋποθέσεων που θέτει η οριζόντια νομοθετική διάταξη, και κατά περίπτωση λαμβάνοντας επίσης υπόψη της γνωμοδοτήσεις άλλων υπηρεσιών (π.χ. αρχαιολογικών συμβουλίων, αρχιτεκτονικών επιτροπών, κ.α.)».